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第35號一般性建議:打擊種族主義仇恨言論

2014-12-03 10:59:02   來源:   

第35號一般性建議:打擊種族主義仇恨言論*

(2013年)

  一. 導言

  1.  消除種族歧視委員會(下稱委員會)第八十屆會議,決定在其第81次會議上舉行一次關于種族主義仇恨言論的專題討論。討論發生在2012年8月28日,側重于了解種族主義仇恨言論的起因和后果,以及如何調動《消除一切形式種族歧視國際公約》(下稱《公約》)的資源,來打擊這種言論。除委員會成員之外,參加討論的有各國常駐聯合國日內瓦辦事處代表團、國家人權機構、非政府組織的代表、學術界人士和感興趣的個人。

  2.  經討論后,委員會表示,它打算起草一項一般性建議,對《公約》在種族主義仇恨言論方面的要求提供指導,以協助各締約國履行它們的義務,包括報告義務。本一般性建議對所有利益攸關者反對種族歧視的斗爭、力求有助于促進各社區、各國人民和各國之間的理解、持久和平與安全具有現實意義。

  采用的方法

  3.  在起草這項建議時,委員會已考慮到其在打擊種族主義仇恨言論方面的廣泛實踐,這方面的關切已占用了《公約》下的所有程序。委員會還強調種族主義仇恨言論在導致大規模侵犯人權和種族滅絕罪的過程中和在沖突情況中的作用。委員會針對仇恨言論的關鍵一般性建議包括:關于執行《公約》第四條的第7號(1985年)一般性建議;  關于執行《公約》第四條的第15號(1993年)一般性建議,其中強調第四條和言論自由之間的兼容性;  關于與性別有關的種族歧視的第25號(2000年)一般性建議;  關于歧視羅姆人的第27號(2000年)一般性建議;  關于世系問題的第29號(2002年)一般性建議;  關于對非公民的歧視的第30號(2004年)一般性建議;  關于在刑事司法系統的執法和行使職能中防止種族歧視的第31(2005)號一般性建議   和關于對非洲人后裔種族歧視問題的第34號(2011年)一般性建議。  委員會通過的許多一般性建議直接或間接涉及仇恨言論問題,銘記有效地打擊種族主義仇恨言論涉及全面調動《公約》的規范和程序方面的資源。

  4.  由于其工作是將《公約》作為一個活生生的文書實施,委員會從事的人權環境更為廣泛,這種意識彌漫于整個《公約》。在衡量言論自由的范圍時,應該回顧權利已被納入《公約》,而不是簡單地在它之外闡明:《公約》的原則有助于更充分地了解這種權利在當代國際人權法中的限制因素。委員會已將這一言論自由的權利納入其打擊仇恨言論的工作,在適當情況下對其缺乏有效執行之處加以評論,并在必要時借鑒其姐妹人權機構的闡述。

  二. 種族主義仇恨言論

  5.  《公約》的起草者敏銳地意識到言論在創造種族仇恨和歧視環境方面的助長作用,并用很長的篇幅反映其所構成的危險。《公約》僅在序言部分所述“種族主義學說和實踐”中提到種族主義,與第4條中譴責傳播種族優越論思想的短語密切相關。雖然《公約》中沒有明確使用“仇恨言論”一詞,但并不妨礙委員會識別和確定仇恨言論的現象,探討言論實踐和《公約》的標準之間的關系。本建議的重點放在《公約》各項規定整體上,其累計效果使識別構成仇恨言論的表達方式成為可能。

  6.  在委員會實踐中解決的種族主義仇恨言論包括《公約》第四條提到的所有具體言論形式,而這些言論是針對第一條――其中禁止基于種族、膚色、世系或民族或人種的歧視――所確認的群體,如土著人民、基于血統群體和移民或非公民,包括移徙家庭傭工、難民和尋求庇護者,以及針對這些和其他弱勢群體婦女成員的言論。根據交叉性原則,并銘記著“批評宗教領袖或評論宗教教義和信仰原則的行為”不應禁止或懲罰的原則,  委員會也一直在關注針對信奉或實行不同于大多數宗教的某些族裔群體的仇恨言論,包括伊斯蘭恐懼癥和反猶太主義的表達及其他仇恨民族宗教群體的類似表現,以及煽動種族滅絕和恐怖主義等極端仇恨表現。陳規定型觀念和侮辱受保護群體成員也一直是委員會關注并通過建議的問題。

  7.  種族主義仇恨言論可以采取多種形式,并不局限于明顯的種族歧視言論。與第一條所列的歧視情況一樣,言論攻擊特定種族或族裔群體可以采用間接的語言,以掩飾其目標和目的。締約國應根據《公約》規定的義務,適當注意所有形式的種族主義仇恨言論,采取有效措施予以打擊。本建議中所闡述的原則適用于種族主義仇恨言論,無論來自個人或群體,無論以何種形式體現,即:口頭或印刷品、或通過電子媒介,包括互聯網和社交網站,以及在公眾場合――包括體育賽事中――顯示種族主義符號、圖像和行為等非語言形式的表達方式。

  三. 《公約》的資源

  8.  識別和打擊仇恨言論做法,是實現《公約》致力于消除一切形式種族歧視的目標所不可或缺的。雖然《公約》第四條一直充當打擊仇恨言論的主要工具,《公約》的其他條款也為實現其目標作出獨特的貢獻。第四條的“充分顧及”條款明確地將該條與第五條鏈接在一起,后者保證在法律面前人人平等的權利,保證沒有種族歧視享有的權利,包括意見和言論自由的權利。第七條突出了“教學、教育、文化和信息”在促進族裔間的理解和寬容中的作用。第二條納入了締約各國消除種族歧視的承諾,這些義務在第二條第一款(卯)項得到最廣泛的表達。第六條重點放在確保向種族歧視受害者提供有效保護和補救,以及為遭受的損害尋求“公正和充分的賠償或補償”的權利。本建議主要側重于《公約》第四、第五和第七條。

  9.  作為最低要求,并且不損害采取進一步的措施,全面立法――包括民法、行政法和刑法――禁止種族歧視,是有效打擊種族主義仇恨言論不可缺少的。

  第四條

  10.  第四條的開頭語納入了“立即采取積極措施”根除煽動和歧視行為的義務,這項規定補充和加強了根據《公約》其他條款,把盡可能廣泛的資源用于消除仇恨言論的義務。委員會在關于《公約》特別措施的含義和范圍的第32號(2009年)一般性建議中,將“措施”歸納為包括“立法、執法、行政、預算和監管的文書……以及計劃、政策、方案和制度”。  委員會回顧第四條的強制性,并指出在《公約》通過時,它“被認為是反對種族歧視斗爭的一項關鍵條文”,  在委員會實踐中一直保持這一評價。第四條包括與言論有關的因素以及制作言論的組織背景,提供預防和威懾功能,并在威懾失敗時提供制裁。這一條還有一個傳達功能,即強調國際社會對種族主義仇恨言論深惡痛絕,將其理解為一種他人導向的言論,它否認人的尊嚴和平等的核心人權原則,力求降低社會對個人和團體的評價。

  11.  在分別涉及“具有優越性的思想或理論”和“種族優越論或仇恨”的開頭語和(子)項中,“以……為根據”一詞是用以描述《公約》質疑的言論。委員會在第一條中將這一詞理解為等同“基于”,  原則上對第四條具有相同的含義。關于傳播種族優越論思想的各項規定是《公約》預防職能的直率表達,對煽動行為的各項規定則是重要的補充。

  12.  委員會建議,對各種形式的種族主義言論的定罪,應保留給證明確鑿無疑的嚴重情況,不太嚴重的情況,應通過刑法以外的手段處理,除其他外,應考慮到對所針對的個人和群體的影響的性質和程度。刑事制裁應在符合合法性、相稱性和必要性的原則的情況下應用。

  13.  由于第四條不能自動執行,締約國必須根據其條款,通過立法來打擊屬于其范圍內的種族主義仇恨言論。根據《公約》的規定和第15號一般性建議和本建議制定的原則,委員會建議締約國宣布下述行為為可依法懲處的罪行,并有效予以制裁:

  (a) 所有不擇手段傳播基于種族或民族優越論或仇恨思想的行為;

  (b) 基于其種族、膚色、世系、或民族或族裔血統,煽動對一個群體的成員的仇恨、蔑視或歧視;

  (c) 基于上文(b)項的理由,威脅或煽動暴力侵害個人或群體的行為;

  (d) 侮辱、嘲笑或誹謗個人或群體,或將其作為基于上文(b)項的理由的仇恨、蔑視或歧視的行為,而這顯然相當于煽動仇恨或歧視;

  (e) 參與提倡和煽動種族歧視的組織和活動。

  14.  委員會建議,公開否認或企圖證明國際法所定義的滅絕種族罪和危害人類罪有理,應宣布為可依法懲處的罪行,但它們必須顯然構成煽動種族暴力或仇恨。委員會還強調,“表達對歷史事實的意見”不應禁止或懲罰。

  15.  雖然第四條要求宣布某些形式的行為為可依法懲處的罪行,但它未提供詳細的指導意見說明可構成刑事罪行的行為形式。關于傳播和煽動構成可依法懲處的罪行,委員會認為應考慮下列情境因素:

  • 言論的內容和形式:言論是否具挑釁性和直接、以何種形式構成和傳播、以何種方式發表。

  • 在言論發表和傳播時普遍存在的經濟、社會和政治氣候,包括存在的對少數民族和其他群體――包括土著居民――的歧視模式。在一種背景下是無害或中性的話語,可能在另一種背景下具有危險的意義:委員會在其關于種族滅絕的指標中強調現場對評價種族主義仇恨言論的含義和潛在影響的相關性。

  • 發言者在社會的地位或身份以及講話所針對的聽眾。委員會一貫提請注意政界人士和其他公共輿論界發揮了助長對《公約》所保護的群體形成消極氣氛的作用,并鼓勵這類人士和團體采取積極的方法,促進不同文化間的理解與和諧。委員會意識到政治事項上言論自由的特別重要性,也意識到行使這種自由負有的特殊義務和責任。

  • 演講的覆蓋范圍,包括聽眾的性質和傳輸手段:講話是否通過主流媒體或互聯網傳播,溝通的頻率和程度,特別是當重復表明存在一種蓄意的戰略,以引起對少數民族和種族群體的敵視。

  • 講話的目標:保護或維護個人和團體人權的言論,不應受到刑事或其他制裁。

  16.  煽動典型地力圖通過宣傳或威脅,影響他人從事某種形式的行為,包括犯罪。煽動可能是明示或暗示,通過諸如顯示種族主義符號或分發材料以及語言等行動。煽動行為作為一種初始罪的概念并沒有要求,煽動從事的行為已經付諸行動,但在規管第四條中提到的煽動形式方面,締約國應考慮到,除了上文第14段所述的考慮,作為煽動罪的一個重要元素,就是發言者的意圖,以及發言者的有關言論將產生其所期望或意圖的行為的迫切危險或可能性,這種考慮對第13段中所列的其他罪行也適用。

  17.  委員會重申,聲明第四條規定的行為形式為犯罪是不夠的;該條的規定也必須得到有效的實施。有效實施通常是通過調查《公約》所規定的罪行,并在必要時檢控違例者。委員會認識到起訴嫌疑犯的權宜原則,并注意到在每個案件中,這一原則必須根據《公約》和國際法的其他文書中規定的保障予以適用。在這方面和《公約》所涉的其他方面,委員會指出,審查對事實和國內當局所制定的國家法律的解釋,并不是它的工作,除非所作決定顯然是荒謬或不合理。

  18.  獨立、公正和知情的司法機構,對確保個別案件的事實和法律資格的評估與國際人權標準一致,至關重要。在這方面,司法基礎設施應按照與增進和保護人權的國家機構地位有關的原則(《巴黎原則》),由國家人權機構輔助。

  19.  第四條要求,為消除煽動和歧視而采取的措施,必須適當考慮到《世界人權宣言》的原則和《公約》第五條中明確規定的權利。“適當考慮到”這個短語意味著,在確立和適用罪行以及履行第四條的其他要求方面,《世界人權宣言》的原則和《公約》第五條中規定的權利,在決策過程中必須給予適當的重視。委員會將“適當考慮到”這個從句解釋為適用于人權和自由整體,而不僅僅是見解和言論自由,  然而應該銘記,這是測量言論限制合法性最為相關的參考原則。

  20.  委員會關切地注意到,對言論自由的泛泛或含糊不清的限制已被用來損害本公約所保護的群體。締約國應按照本建議中所闡述的《公約》的標準,制定有足夠精度的言論限制。委員會強調,監測和打擊種族主義言論的措施,不應該被用來作為借口,以遏制對不公正的抗議、社會不滿情緒的表達或反對派的抗議。

  21.  委員會強調,第四條(丑)項要求宣布提倡和煽動種族歧視的種族主義組織為非法并應加以禁止。委員會理解,“組織……宣傳活動”的提法意指簡易的組織或網絡形式,而“所有其他宣傳活動”則可視為是指無組織或自發的提倡和煽動種族歧視行為。

  22.  根據關于公共當局或公共機構的第四條(寅)項的規定,委員會特別關注這種有關當局或機構發表的種族主義言論,尤其是高級官員的發言。在不妨礙適用第四條(子)和(丑)項――對公職人員以及所有其他人適用――的罪行的情況下,開頭語所指“立即采取……的積極措施”可能另外包括在適當情況下免職一類的紀律性措施,以及為受害人提供有效補救措施。

  23.  作為其標準做法的一部分,委員會建議對《公約》提出保留的締約國撤回其保留。在對《公約》有關種族主義言論的規定繼續作保留的情況下,請締約國提供資料,說明為什么這種保留被認為有必要,保留的性質和范圍,其對國家法律和政策的確切影響,以及任何在具體時限內限制或撤銷保留的計劃。

  第五條

  24.  《公約》第五條規定締約國有義務禁止和消除種族歧視,保證人人有不分種族、膚色、或民族或族裔血統在法律面前一律平等的權利,尤其是享受公民、政治、經濟、社會和文化的權利,包括思想、良心和宗教自由、見解和言論自由、和平集會和結社自由的權利。

  25.  委員會認為,表達思想和意見的學術辯論,政治參與或類似的活動,只要沒有煽動仇恨、蔑視、暴力或歧視,應視為合法行使言論自由的權利,即使這種想法是有爭議的。

  26.  除第五條中將其列入,見解和言論自由在許多國際文書中被公認為一項基本權利。《世界人權宣言》便是一例,其中申明人人有權持有主張和通過任何媒介和不論國界尋求、接受和傳遞各種消息和思想的自由。  言論自由的權利不是無限的,它負有特殊的義務和責任。因此,可能需要受到一定的限制,但這些限制只應由法律規定,并為保護他人的權利或名譽和為保障國家安全或公共秩序,或公共衛生或道德所必需。  言論自由不應旨在破壞他人的權利和自由,包括平等和不受歧視的權利。

  27.  《德班宣言和行動綱領》和德班審查會議結果文件確認見解和言論自由權利在打擊種族仇恨方面的積極作用。

  28.  除了支撐和保障其他權利和自由的行使,見解和言論自由在《公約》中具有特別顯著之處。保護人們不受種族主義仇恨言論侵害,不是簡單的一個言論自由權利相對于為受保護群體的利益予以限制的問題;有權得到《公約》保護的個人和群體也享有見解和言論自由權利,以及在行使這種權利時免受種族歧視的自由權利。種族主義仇恨言論可能讓它的受害者無法行使其言論自由權利。

  29.  言論自由,是人權銜接有關公民、政治、經濟、社會和文化權利享受情況方面的知識傳播所不可或缺,它幫助弱勢群體糾正社會組成部分之間的權力平衡、促進不同文化間的理解和寬容、協助解構種族成見、促進自由交流思想,并提供另類看法和對位法。締約國應采取政策,賦予《公約》管轄范圍內的所有群體行使其言論自由權的權力。

  第七條

  30.  第四條關于傳播思想的規定試圖抑制種族主義思想的上游流動,而關于煽動的規定則要解決其下游影響,第七條解決仇恨言論的根本原因,是按照第二條第一款(卯)項所設想以“適當方法”消除種族歧視的進一步說明。第七條的重要性沒有隨著時間的推移而減弱:對消除種族歧視采取廣泛的教育方法是打擊種族歧視的其他方法不可或缺的補充。因為除其他外,種族主義可以是灌輸式教育或教育不足的產品,包括寬容的教育和反言論,是對抗種族主義仇恨言論尤其有效的手段。

  31.  根據第七條,締約國承諾立即采取有效措施,特別是在教學、教育、文化和信息等領域,以打擊導致種族歧視的偏見,增進民族和種族或族裔群體之間的理解、容忍和友誼,并宣揚普遍人權原則,包括本《公約》的人權原則。第七條與《公約》的其他條款用相同的強制性語言措辭,所列活動領域――“教學、教育、文化和信息”――未以所需承諾詳盡無遺的方式表示。

  32.  締約國的學校系統是傳播人權信息和觀點的一個重要焦點。學校課程、教科書和教學材料應了解和討論人權主題,并尋求增進民族和種族和族裔群體之間的相互尊重和容忍。

  33.  符合第七條的要求的適當教育策略包括跨文化的教育,其中包括跨文化雙語教育,這種教育以尊重和自尊及真正的相互平等為基礎,有充足的人力和財力資源支持。跨文化的教育計劃應該代表真正的利益平衡,不應該在意圖上或效果上成為文化同化的手段。

  34.  在教育領域應采取措施,鼓勵締約國境內的“種族或族裔”  群體,包括土著人民和非洲裔人士了解其歷史、文化和傳統。為促進相互尊重和理解,教育材料應努力突出顯示所有群體對社會、經濟和文化豐富的民族身份和對國家、經濟和社會進步的貢獻。

  35.  為了促進民族間的理解,平衡和客觀地陳述歷史是必不可少的,而且,在對人口群體犯下暴行的情況下,應指定紀念日并舉辦其他公共活動,在適當情況下,要回顧這種人類悲劇,并為成功地解決沖突舉辦慶祝活動。真相與和解委員會也可以起到至關重要的作用,打擊持續存在的種族仇恨和促進發展族裔間寬容的氣氛。

  36.  呼吁關注種族仇恨言論所產生的危害的信息宣傳和教育政策,應該動員以下各界人員參與:廣大公眾;民間社會,包括宗教和社區團體;議員和其他政治人物;教育專業人員;公共行政人員;警察和其他處理公共秩序的機構;以及法律人員,包括司法機構。委員會提請締約國注意關于培訓執法人員保護人權的第13號(1993年)一般性建議,  和關于在刑事司法系統的司法和運作中預防種族歧視的第31號(2005年)一般性建議。在這些以及其他情況下,熟悉保護見解和言論自由的國際規范以及防止種族主義仇恨言論的規范是必不可少的。

  37.  高層次的政府官員正式駁斥仇恨言論和譴責表達的仇恨思想,對促進寬容和尊重的文化發揮了重要作用。通過公共話語和對話體制工具的文化促進不同文化間的對話,以及促進社會各方面的平等機會,是具有同等價值的教育方法,應大力鼓勵。

  38.  委員會建議,用以打擊種族主義仇恨言論的教育、文化和信息戰略,應立足于系統的數據收集和分析,以評估仇恨言論涌現的場合,接觸到或作為目標的聽眾,他們是通過何種渠道接觸到的,以及媒體對仇恨信息的反應。在這一領域的國際合作不僅有助于提高數據的可比性,而且可增加打擊超越國界的仇恨言論的知識和手段。

  39.  知情的、道德的和客觀的媒體,包括社交媒體和互聯網,在促進傳播思想和意見的責任方面可發揮重要作用。除了為媒體制訂符合國際標準的適當立法,締約國應鼓勵公共和私營媒體采用已納入尊重《公約》原則和其他基本人權標準的職業道德和新聞守則。

  40.  媒體在《公約》第一條范圍內對族裔、土著人民和其他群體的描述應基于尊重、公平和避免定型觀念的原則。媒體應避免不必要地以可助長不容忍行為的方式提到種族、族裔、宗教和其他群體的特征。

  41.  鼓勵媒體多元化,包括促進少數民族、土著和其他群體在《公約》的范圍內利用和擁有媒體,包括他們自己語言的媒體,有利于《公約》原則的實施。通過媒體多元化賦予地方權力,有利于涌現能夠打擊種族主義仇恨言論的言論。

  42.  正如《德班宣言和行動綱領》所強調,委員會鼓勵互聯網服務提供商實行自律和遵守道德準則。

  43.  委員會鼓勵締約國在與有關體育協會合作,根除所有體育活動中的種族主義。

  44.  關于本《公約》,締約國應傳播知識及其標準和程序,并提供相關的培訓,特別是對那些與其實施有關的人員,包括公務員、司法和執法人員。在締約國的報告審查結束后,委員會的結論性意見應以官方和其他常用的語言廣泛提供;委員會根據第十四條中來文程序提出的意見,同樣應廣泛提供。

  四. 結論

  45.  取締種族主義仇恨言論和言論自由蓬勃發展之間的關系,應視為是相輔相成,而不是一個厚此薄彼的零和游戲。平等和免受歧視的權利以及言論自由的權利,應該作為相輔相成的人權充分體現在法律、政策和實踐中。

  46.  在世界所有地區普遍出現的種族主義仇恨言論依然是當代人權面臨的重大挑戰。忠實地將《公約》作為一個整體執行,融入更廣泛的全球努力打擊仇恨言論的現象,是將一個沒有不容忍和仇恨的社會遠景變成活生生的現實和促進普遍人權尊重的文化,最有希望的一個方法。

  47.  委員會認為,締約國制定目標和監控程序,以支持打擊種族主義仇恨言論的法律和政策,是極為重要的。委員會敦促締約國將反對種族主義仇恨言論的措施,納入國家反對種族主義行動計劃、一體化戰略和國家人權計劃和方案。

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